【摘要】改革开放的三十年，也是终身教育引入我国并深入发展的三十年。在此期间，不仅终身教育理念逐渐深入人心，而且作为一项战略决策，我国从中央到地方还出台了一系列推动终身教育发展的政策甚至有了地方立法。本文旨在通过政策层面的研究来对这三十年我国终身教育的历史演变与时代发展，做一个俯瞰式的全面回顾与总结，为进一步推进终身教育的健康与健全发展提供有益的经验和可行的建议，并由此早日实现“构建终身教育体系”的理想目标。
自20世纪60年代中期以来，在联合国教科文组织及其他国际机构的大力提倡和推动下，终身教育现已作为一个极其重要的教育思潮而在世界众多国家广泛普及和推广。一些国家和地区为了完善本国终身教育的体制与机制，还制订了一系列相关的教育政策，并着手进行终身教育立法。如当今教育制度最为发达的美国，其早在1976年10月，就由国会通过了由议员蒙代尔递交的《终身学习法议案》，并将其作为《高等教育法》修正案第一节的B部分予以实施，由此，美国《终身教育法》（也称《蒙代尔法》）亦随之诞生。1993年4月，克林顿总统在其任内宣布的《2000目标：教育美国法》的中又进一步提出了推动美国教育改革的八项目标，其中的第三项目标就是“规定联邦、州和地方在教育改革和终身学习中适当而明确的地位和责任”。同年，美国还成立了“终身学习者联盟委员会”，美国教育部则成立了“国家中学后教育、图书馆与终身教育研究院”等组织和机构。从以上的介绍中可见，美国不仅在终身教育立法层面取得了突破性的进展，而且还制定了一系列的政策举措，以大力推动并促进终身教育事业的快速发展。
与我国相邻的日本，也是较早推进终身教育的国家。1988年，日本文省部在行政机构改革中，首次撤销原社会教育局、新设终身学习局，并把原社会教育课归属于终身学习局管辖。1990年6月，日本还首次颁布《生涯学习振兴法》，其基本目的就是谋求完善振兴终身学习的推进体制及保障终身学习的机会。《生涯学习振兴法》又于2002年作了修订（修订后的新法改称《终身学习完善法》）。从日本的推动来看，其第一步是借助政策以在政府层面的推进，第二步则是通过议会立法来对公民的终身学习权予以保障。由此亦使日本较早地建立起了终身教育发展的政策框架与体系。
相对美国和日本而言，我国在终身教育理念的引入及政策层面的推动，都要得益于改革开放的体制。虽然推动力度很大，成果也十分显著，但相比发达国家还是落后了约20多年的时间。我国在1993年才在《中国改革和发展纲要》中首次将“终身教育”写入。2010年7月，党中央和国务院又联合印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》（以下简称《纲要》），其中亦以很大篇幅再次重申建立完备的终身教育体系的重要性。而《纲要》除目录之外，其涉及到推进终身教育的政策竟达五项之多，其坚定的态度、大力推进的立场亦可见一斑。
在这样一种形势下，如何借鉴国外发展终身教育的经验，尤其是政策层面的推进与保障则非常重要。基于这一目的，本文系统梳理了近三十年来我国推动终身教育发展的政策文件及立法举措，其目的就在于总结成功经验、汲取失败教训，以为今后终身教育的健全发展及国家层面终身教育法律的制定，提供理论上的支持和实践层面的借鉴。
众所周知，现代意义的终身教育起始于1965年12月联合国教科文组织在巴黎召开的“成人教育促进国际会议”。当时的会议议长、同时也是联合国教科文组织成人计划处处长的保罗·朗格朗，向会议提交了“关于终身教育”的提案，以此为契机而引发了终身教育在全球的推广和普及。由于当时的中国正处于“文革”前夕，因而尚无空暇顾及这一后来引发世界教育变革的思潮。直至“文革”结束，改革开放伊始，终身教育理念才被引入国内并引起了国人的关注与重视。那么在迄今为止的三十年间，终身教育又是怎样从一个思潮、一个理念而逐渐发展成为一种战略、一项政策，乃至上升到立法的层面，其发展历程及演变过程又经历了哪几个不同的阶段，这是我们首先需要加以研究与梳理的。
任何一项教育改革或教育思潮的推进，都与安定的政治环境与社会秩序分不开，终身教育的导入与发展亦同样。随着上一世纪“改革开放”方针的确立，国内的政治与经济形势日趋稳定和好转，社会秩序日益恢复，对外交流也日渐开放，尤其是教育界的视野得到了开阔，于是作为当今最受人关注的现代终身教育思想才得以导入中国。
1979年5月，人民教育出版社出版了《业余教育的制定和措施》一书，书中收录了张人杰撰写的《终身教育：一个值得关注的思潮》的文章，有人认为这是国内介绍终身教育的第一篇论文。此后，国内学者先后引进和译介了关于终身教育的几部重要著作，如联合国教科文组织出版的《学会生存——教育世界的今天和明天》、保罗·朗格朗撰写的《终身教育引论》、持田荣一等编写的《终身教育大全》、C·J·泰特缪斯的《培格曼国际终身教育百科全书》、阿瑟·克罗普利的《终身教育导论——心理学分析》等。
随着终身教育理念的导入和不断深化，其对我国教育观念的变化，尤其是基础教育的改革与成人教育的推动均产生了巨大影响。在上述终身教育理念的引导下，国务院在90年代修订了《扫除文盲工作条例》，《条例》扩大了扫盲教育的对象与范围，同时规定了扫盲教育结束之后，还必须参加业余小学或其他形式的教育活动。在稍早的1983年9月，由山东省红十字会发起，济南市创建了全国第一所老年大学。1988年12月，全国又成立了第一个民间性的老年教育组织——“全国老年大学协会”。在这一时期，终身教育虽然还没有写入教育的相关法律或政策文本，但是其理念的影响力已经在各项教育改革尤其是政策层面初现端倪。
第一次在重要教育政策中写入“终身教育”的，是1993年2月，由国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》。该纲要指出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”可以说，这标志着终身教育开始从一种理念逐渐向一项政策转变，而随后的发展亦充分证明，终身教育虽然一开始由教育理论界导入，但随着理解的深入，最终受到了政府层面的高度关注，并被写入国家的教育政策文本，由此也实现了终身教育由一种思潮或理念上升为一项政策的本质转变。
1993年“终身教育”首次登场国务院发布的教育纲要之后，1995年由全国人大通过并实施的《教育法》在其第十一条中更明确地规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”“使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育”，并且“为公民接受终身教育创造条件”。由于终身教育被写入《中华人民共和国教育法》，因此其作为被国家法律所规定并得以保障的教育活动亦就成为了一项基本国策而被确立下来，同时并肯定了其根本性的地位，由此政府亦从关注终身教育而跨入到推进并保障终身教育健康及健全发展的重要阶段。
在终身教育成为一项基本国策之后的1998年12月，教育部又颁布了《面向21世纪教育振兴行动计划》，在这一重要的教育政策文献中，重申“终身教育将是教育发展与社会进步的共同要求”，并提出要“开展社区教育的实验工作，逐步建立和完善终身教育体系，努力提高全民素质”。与此同时，《面向21世纪教育振兴行动计划》还着重指出，“到2010年，基本建立起终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献”。需要强调的是，在这一份跨世纪的行动纲领中，其前后三次提到了要建立“终身学习”体系。
1999年6月，国务院再次颁布《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，在这一被视为是吹响了新世纪教育改革号角的重要政策文件中，不仅继续强调要“逐渐完善终身学习体系”，积极“运用现代远程教育网络为社会成员提供终身学习的机会”，而且还第一次提出要注意提高“教师队伍终身学习的自觉性”。
综上所述，自1995年终身教育被确立为一项国家基本政策以后，终身教育亦由此从一种理念的引进而转向政策化、立法化的发展阶段。重要的标志之一，即是教育部、国务院相继出台了一系列重要教育政策，其不仅重申了发展终身教育的方针，而且还将其写入被称之为教育母法的《中华人民共和国教育法》，这一举措无疑是划时代的。特别值得关注的是，一个国际流行的教育思潮，仅仅只经过了数十年的引进与推动，就一举成为国家的一项重要战略与教育政策，这种推动的速度与力度也是前所未有的。不过纵观这一时期的终身教育政策，其内容还基本停留在较为原则和抽象的层面，一些更为具体的推进举措还尚未制定，比如推进终身教育专门责任部门的设立、具体教育设施的建设等。
跨入新世纪以后，终身教育又有了新的发展与变化，这些变化尤其从政策层面反映了我国终身教育内涵的深化与拓展，以及终身教育在我国更大范围的推广。
首先，终身教育或终身学习的概念以越来越高的频率出现在党的代表大会会议报告或决议文件中，这一举动明确地体现了党和政府在推进终身教育与终身学习方面的坚定立场与决心。
如2002年11月，同志在中国产党第十六次代表大会做的《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义新局面》的报告中，就强调指出，要“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”，要努力“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。2003年10月通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，则进一步要求“深化教育体制改革。构建现代国民教育体系和终身教育体系，建设学习型社会，全面推进素质教育，增强国民的就业能力、创新能力、创业能力，努力把人口压力转变为人力资源优势”。而2004年9月，中共中央在《关于加强党的执政能力建设的决定》一文中，还明确要求“营造全民学习、终身学习的浓厚氛围，推动建立学习型社会”；。2006年10月，在中共中央的又一个重要文献——《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，则再次提出要“深化教育改革，提高教育质量，建设现代国民教育体系和终身教育体系”。特别需要关注的是，2007年10月，总书记在中国第十七次党员代表大会的报告中，继续强调要“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”，这一精神最终并写入了2010年的《国家中长期教育规划与纲要》。
无疑，进入新世纪以来的十年，正是终身教育不断向纵深发展的十年，不仅党中央的重要文件和历次工作报告一再强调推进终身教育的重要，而且还把终身教育作为一项改革动力与实践举措而融入了各项教育改革的政策举措之中，从而使它成为了推进社会发展的一种重要力量。
还需要特别指出的是，这一时期的终身教育政策，除了继续从理论上对完善终身教育体系、构建学习型社会等进行深入研究与探讨以外，其触角还拓展到指导具体实践层面的展开。如一些地区推行终身学习卡制度，上海也不仅在231个街道设置了社区学校，更在远程教育集团的基础上，筹备成立了“开放大学”，并准备以免除入学考试门槛的办法来实现“人人皆学、时时可学、处处能学”的终身教育理念。这一时期的终身教育研究机构也如雨后春笋般成立，如中国教育发展战略学会成立终身教育工作委员会，华东师范大学成立终身教育研究中心等。而继2005年8月福建省制定了大陆第一部终身教育地方条例——《福建省终身教育促进条例》以后，上海也于2011年5月制定了《上海市终身教育促进条例》。两部地方性终身教育立法的出台，不仅标志了终身教育政策的成熟并由此上升到了立法层面，同时也说明中国大陆对终身教育政策和立法的研究亦已达到了一个与国际接轨的新台阶。
自1995年“构建终身教育体系”作为一项重要目标写入《教育法》，并在随后的相关政策文本中得到了很好地延续以来，却又出现了另一问题，即与终身教育相似或相关的教育概念不断涌现。如之前即已存在的“成人教育”、“继续教育”以及与此相关的“社区教育”、“老年教育”乃至“终身学习”等，甚至在同一个政策文本中，与终身教育相似或相近的概念还交替出现，不要说一般民众难以辨别，即使专业工作者亦感到难以区分。这样一种状况尤其出现在2006年中国第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》一文中，其中特别提出要“完善现代国民教育体系和构建终身教育体系”。这种将“国民教育体系”等同“学校教育体系”并与“终身教育体系”并列提出的做法，造成了社会与学界的很大迷惑与混乱。不加说明和论述的结果，是不仅把国民教育体系与终身教育体系对立起来，而且也从根本上狭隘了终身教育的内涵与本质。又如，在1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》及1999年发布的《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》等重要文件中，终身教育与终身学习互用或交替使用的状况亦非常显著，如对1999年的文本进行统计，可以发现终身教育被提到了两次，而终身学习则被提及了四次之多。再如，学习型社会与学习型组织本是两个风马牛不相及的概念，前者系由美国芝加哥大学前校长罗伯特·哈钦斯所提出，其旨在通过学习实现“人生真正价值的解放”，提倡学习不是为了功利，甚至不应成为“繁荣国家”乃至“促进经济”的手段，其归属的是教育学或社会学的范畴；而后者则由美国麻省理工大学管理学研究者彼得·圣吉所创立，其基本理念是通过学习“形成团队精神和共同愿景”，目的则是为了实现“企业最大的经济效益”，其归属的又是企业管理的领域。由于国内理论研究的滞后，加之国内虽把“学习型社会”作为一项未来理想社会构建的政策来推行，但其真正的倡导者——罗伯特·哈钦斯于1968年撰写的“学习社会”一书却因各种原因而至今未能在国内翻译出版，以致一些张冠李戴者误把“学习型组织”看作是“学习型社会”的基础，或者把两者混为一谈的现象亦比比皆是。由于理论研究的不足或滞后，导致了概念的梳理、内容的辨析与性质的判断也出现了误区，而这些基础研究的贫乏又直接影响了政策的制定，而对实践的指导也就缺乏了基本的方向。这一状况尤其反映在福建与上海的终身教育地方条例的制定过程中。如前者因为缺乏行政力量的支持以及对终身教育内涵的整体把握，以致使当时国内第一部终身教育地方条例沦为只具象征意义的“空法”；而六年后经过反复论证的《上海市终身教育促进条例》，亦因终身教育基础理论研究的欠缺，以致最终条例的内容漏洞百出，一部有关终身教育的立法却演变成了一部职业培训和关于老年教育的法。以上这些问题的出现，都直接反映了终身教育理论研究的滞后，而在全社会还没有形成对终身教育的深层理解和正确解读之前，要想制定科学而合理的政策乃至出台地方或国家层面的立法则无异于“瞎子过河，困难重重”。
纵观三十年我国终身教育政策的制定及其过程，还可以看出政策制定的基本过程具有自上而下及政府行政色彩过浓的特征。虽然政府的公权力推动起了重要的主导作用，但作为终身教育主体的民众却并没有受到重视。
从目前国际社会对终身教育形成的共识来看，基于宪法“主权归民”意识的深入人心，普通民众作为终身教育参与主体的认识已经得到了普遍认同。诚然，不可否认，在酝酿、策划及具体实施终身教育政策的过程中，国家行政力量的推动是最为有效也是最为有力的因素，相对民间自身的力量而言，国家权力所担负的责任及所发挥出的作用，也确实是任何其它力量所不能比拟的。但即使这样，人们仍然认为政府的作用还是应该限制于“服务于民”、“保障权利”的范畴。即国家权力应该对那些高龄者、身心障碍者、失业者、退职下岗者、少数民族以及进城农民工等“”的学习机会给予更多的保障和资助。换言之，政府的作用应该在于，当任何一个国家公民在他人生的任何一个阶段，只要有需要，那么这个社会就应该为他提供适合的学习或教育的机会。由此看来，政府在制定终身教育政策之际，重视民众的参与则非常重要。因为有了民众的参与，就可以集合民众的意见并体现民众的需求和愿望。需要强调指出的是，这里所谓的“民众”甚至包括对终身教育卓有研究的专家学者，认真听取他们的咨询意见同样十分重要，因为唯有如此才能保证终身教育政策的制定基础及价值取向是具有理论根基的，同时也是正确而科学的。
终身教育思想的引入中国，因为十年“文革”的拖延，要比国际社会的推动与传播晚了近20年，而当国外一些先进国家纷纷建立起推进终身教育发展的体系并出台较为成熟的政策之际，我们则还处在“扫盲”与引进的阶段。随着改革开放形势的不断深入，我国也加快了借鉴国外经验并融入国际社会的步伐。从近三十年终身教育政策的推进与发展的过程中，可以看到这样的尝试及取得的成绩。但需要指出的是，在具体借鉴与引入过程中，由于对理论研究的不够深入，对国外经验的认识不足，以及对本土状况缺乏清醒的认识，也使得国际经验在本土实践的导入中出现了偏差。
以下仅举两例予以说明。其一是，教育部1998年12月24日制定，国务院1999年1月13日批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》首次引入了“终身学习”的概念。就国际社会推进终身教育的政策经验与动向而言，终身学习的概念近年来有逐渐增多并开始超越终身教育的趋势。如在日本等一些国家，“终身学习”还取代了“终身教育”而成为制定本国教育政策或法令的专门术语。诚然，终身学习概念被一些国家作为政策或立法的理念基础而采用，显示的是其对学习者个体及其生命性的关注。但这样一种转换是有其独特社会背景的。第一是体现了国际社会对“人”及人的“学习权”保障的重视；第二则是彰显了公民作为终身教育主体的地位。换言之，国外一些发达国家及其政府已经开始从终身教育机会的提供者而逐渐向终身学习权利保障者的立场转化。但这样一种转换就笔者来看是必须满足两个基本条件的，一是政府必须具有高度的民主意识；二是终身教育已经相当普及与发展。若不具备以上条件，而过早地把终身教育转向终身学习，则有可能产生政府不作为或把推动终身教育的责任推向市场的可能。
第二是有关架构终身教育“立交桥”的课题。就国际社会的最新发展而言，若要建立终身教育体系，就必须架起横跨普通教育与继续教育的立交桥，即实现“什么时候学校教育结束，什么时候继续教育就开始”的美好愿景。目前韩国已经通过“学分银行”的方式，把大学的课程延伸到社区，并实现不同类型学习成果的互认和衔接。对此我国也做了尝试。如2011年5月上海成立了“开放大学”，其标榜的就是不用参加考试而能一步跨入大学校门。《上海市终身教育促进条例》的第十一条也明确规定，要“逐步建立终身教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接……”。但上海的实际状况是，“开放大学”的“门”是打开了，但用于评判学业成绩的“学分银行”却并没有建立；其次，普通高等学校的课程及学分确实可以转换为电视大学、业余大学等的同类课程的学分，而反之则不然。与国外的制度相比较则更可以发现，除上述学分积累与转换制度是单向的，且没有实现学分互换以外，我们不仅没有设立起专门的学分认定机构，同时更缺乏推行这种机制的具体指导。
固然，我国在借鉴国外终身教育政策与经验的态度方面是积极的，但是由于国情不同，对终身教育的认识与理解的不同，亦导致了在推进国外经验的本土化过程中，往往会陷入“依样画葫芦”，仅仅停留于表面的模仿而缺乏实质内涵的困境之中。
三十年来，终身教育政策的持续推进，使得我国在终身教育领域的发展取得了突飞猛进的成果。但如何进一步克服障碍，解决一些在理论与实践中出现的瓶颈问题，以为政策制定提供科学的基础，则是下一步首先需要认真思考的问题。对此，以下若干建议希望引起重视。
建言之一，为了解决理论研究滞后所带来的政策导向迷失、政策价值立场缺乏的弊端，就必须首先确立理论研究先行，坚持理论指导实践的政策制定基础。换言之，在着手政策制定之际，进行深入而细致的先行理论研究，如仔细厘清终身教育、终身学习、学习型社会、国民教育体系和终身教育体系等一系列涉及终身教育基本概念的理论内涵和本质特征，对于明确政策导向，确立政策制定基础以及具体内容的指向等都具有重要的意义。除此以外，对于实践中出现的一些问题，例如终身教育推进机构的设立、终身教育专职人员的培养、终身教育设施的创建等也需要政策的明确规定与推进。简言之，为了使制定的政策更加具体和具有可操作性，就要力求避免以往的抽象、原则与简约，而唯有如此，政策才能更为直接而有效地发挥出具体的指导与推进作用。
建言之二，为了确立上述理论先行、理论指导实践的政策制定基础，还必须注意改变政策制定过程中行政主导色彩过浓的状况，而着手建立起一个民主开放的，包括学者建言、民众参与、政府统筹在内的多元决策机制。由于学者是先行理论研究的直接参与者，其对终身教育相关理念、国内外终身教育政策的发展趋势与动向均有较为深入的研究和了解，因此倡导学者建言，就可以确立科学的政策制定依据，从而保证政策导向的合理。民众又是终身教育的直接参与者，其对终身教育的认识、理解与要求决定了政策制定的内容、方向与目标，因此建立起一个民众积极参与的政策制定体制，将有助于真正落实对公民终身学习权的保障。至于政策制定说到底是一个政府的行政行为，作为公权力代表的政府，如何使其所制定的政策更加科学有效并符合民意，其过程都离不开政府的组织、策划与统筹。因此形成一个包括学者建言、民众参与和政府统筹在内的政策制定机制实属必要。
建言之三，实现国际经验的本土化，加快终身教育立法化的进程。众所周知，中国终身教育的发展要晚于国际社会近二十年的时间，相比已经积累了丰富经验的一些先进国家，他们的政策制定理念及目标的达成都可以成为我们的重要参照。但是在学习、借鉴国际社会推动终身教育发展的经验之际，也切实需要避免表面化和形式化的问题，对此就需要国内的理论界在借鉴的过程中进行深入研究、仔细的甄别及透彻的了解，尤其是对于我国的教育传统和实践环境要有明确的把握，由此才能实现“洋为中用”及实现国际化与本土化的有机结合。
从当前的国际潮流来看，实现终身教育的立法化也是终身教育发展的必然趋势，因为任何成熟政策的最终归宿与最高体现就是走向立法。就我国而言，虽然已经制定了两部地方性终身教育条例，但是国家层面的立法仍然遥遥无期，加之已有的两部地方条例也是不甚完善、问题多多，因此如何通过进一步修订，为国家立法积累经验和基础，这也是当前需要考虑的紧迫课题。
自改革开放以来的三十年，国家与政府始终对终身教育予以了极大的关注与推动，一系列国家与地方政策的出台与推行，尤其是两部终身教育地方条例的制定，都使中国的终身教育发展迈上了一个新的台阶。但是由于理论研究的相对滞后、行政主导色彩的过浓等一些因素仍然制约了终身教育的进一步发展。若与发达国家相比，我国的差距依然很大。然而，终身教育毕竟已经成为了当今我国教育改革与社会进步的基本动力，我国教育的未来发展也将为实践终身教育理念奠定更强的基础。在时代迈入新世纪的第二个十年之际，我们应该有理由相信，随着终身教育政策制定与决策机制的不断完善，终身教育体系的最终构建及终身教育思想不断普及的目标将一定能够在我国早日实现。
