关于工具概念的最常见的定义是：“一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达 成一个或更多目的的任何事物”。简单地说，政策工具就是达成政策目标的手段或是方式。 尽管“内部管理”、“人力资源政策”、“网络管理”、“政策实验”等东西在某种意义或 角度上可以看作政策工具，但最好是将政策工具限定在实现政策目标或结果的手段这一特性 上。
核心特征是它很少或几乎没有政府干预，它是在自愿的基础上完成预定任务。包括家庭 与社区，志愿者组织、市场。
也称直接工具，强制或直接作用于目标个人或公司。 在响应措施时只有很小的或没有 自由裁量的余地。包括管制、公共事业、直接提供。
兼具自愿性工具和强制性工具的特征。混合型工具允许政府将最终决定权留给私人部门 的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。包括信息与劝解、补贴、产权拍 卖、征税与用户收费。
古典经济学中，通过看是否符合帕累托最优来判断资源配置是否有效率.在新制度经济 学时代，建议除了资源配置效率外，还应引入适应效率评价标准。
（1994年世界银行发展报告提出的解决基础设施的融资和激励问题的四个方案就是这个分 析框架。）
教育政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段。在政策过程中, 政府要选择合适的 就是政府赖以推行政策的方法或手段。
教育政策工具的分类根据麦克唐纳和埃莫尔 (L. M. McDonnell& R. F. Elmore) 的分类, 可以把政策工具分为五种: 命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告 或劝诱工具。 1、命令 (mandates)。
命令是规范个体和机构行动以让他们服从的规则。这是一种强迫性的政策工具, 政府依 靠其统治权威, 可以指示公民进行某些活动,目标群体必须遵守和服从, 否则会受到惩罚。它 包含两方面的内容: ①规定某一具体目标群体全体成员行为的政策表述, 也就是对行为要求 的规定; ②规定对没有遵守行为规范的人实施的处罚。其可能采用的形式包括法令、行政管 理规则、学校规则、教室规则等等。
命令的典型例证是强迫入学法律。这种法律规定某一年龄阶段孩子的父母必须把自己的 孩子送到学校接受教育, 否则将会受到惩罚。如在美国多数学区都由学籍管理员或逃学管理 员负责监管儿童, 审查那些没有入学的儿童, 对那些没有送自己孩子去学校的父母发出警告, 如果没有效果, 他们就把这些父母带到法院去, 由法官对这些父母实施罚款。在我国的 《义 务教育法》中也规定: “适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法 规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的, 由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行 政部门给予批评教育, 责令限期改正”。另一个例子是基础教育新课程改革。2001 年颁发的 《基础教育课程改革纲要》要求全国中小学校都实施新的课程标准以及变革课程的目标、结 构、内容、管理与评估等等。各级政府也必须根据国家课程文件的精神制定一些地方性的课 程法则和制度, 这些规定多如牛毛、数不胜数。
那么, 命令适合于什么样的具体情境呢? 如果人们希望鼓励某一团体内部的全体成员 行为一致时, 可以选择命令这种政策工具。同时, 这种政策工具还需要高度的政治支持。 《义务教育法》就符合以上这两项条件, 几乎所有人都认为孩子必须接受教育, 因此儿童入 学就能够得到一致认同并得到普遍支持。 2、激励 (inducements)。
激励是给个人和机构资金以作为某些行动的奖赏。它包括两个部分: ①货币、服务或用 于交换货币的物品; ②说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南。有些指南可能规定得 非常具体, 如国家下拨地方一些专项经费项目; 有些指南可能比较抽象宽泛, 这就给地方一 定的灵活性。
激励的一个典型例证是美国的 《初等和中等教育法案》的第一章的规定。其目的是为 贫困家庭的孩子提供教育。依据这一法案, 联邦政府向公立和私立学校拨付大量的经费, 以 交换其提供的补偿性教育。尽管在实施过程中出现了不少的问题, 也并没有达到预期的理想 效果, 但毕竟对于解决美国当时的贫困问题做出了巨大贡献。
并且这些差异行为模式是人们所希望的或者说是环境可以接受的。因此, 不应对人人都喜欢 的行为实行激励政策工具。第二, 采用激励政策工具的最佳环境是存在大量潜在的愿意执行 政策的个人或机构, 同时缺少资源来执行这些政策。第三, 采用激励政策并不需要坚定的政 治支持, 因而, 在那些运用命令、能力建设等方面遇到困难的环境中, 激励不失为一种较为 理想的政策工具。 3、能力建设 (capacity building)。
能力建构就是政府转移资金用于材料、智力和人力资源以期望产生长效的结果。能力建 构与激励之间的区别是, 激励所投入的资金企图产生直接的效果, 而能力建构所投入的资金 企图让个体和机构产生长期效果。如果说激励是一种短期补贴的话, 那么能力建设就是一种 长期的投资,其效果可能在短时期内看不出来。
能力建构的一个例子是像美国的国家科学基金这样的政府机构给予大学资金用于开发 数学和科学新课程, 愿意采纳这些新课程的学校和学区也能够得到这些资金。在我国, 政府 也经常运用能力建设这项政策工具, 如为了普及西部地区的九年义务教育, 缩小东部与西部 在义务教育上的差距, 国家拨发了普及义务教育的专项经费, 制定了义务教育财政转移专项 补助, 与此同时, 国家还对落后地区的县拨付 “贫九工程款”, 并实施 “特困生补助”。
能力建设适用于这样的情境: 学校和教师无法执行政府所期望的政策, 因为其没有能力 这样去做。这种无能可能起因于不充分的训练, 或者起因于缺少相关经验和相关设备, 或者 是这些因素都缺乏。例如, 为了推进基础教育新课程改革, 国家和地方不得不加强教师教育 培训, 以胜任课程变革的工作。为此, 国家和地方开展了多种形式的教师教育培训项目, 如 国家级骨干教师培训、国家远程教师教育培训、教师技术能力培训和西部农村教师教育培训 等项目, 以加强教师的专业发展与能力提升。 4、系统变革 (systemic changes)。
系统变革是在个体和机构当中转换权力, 以改变产生公共产品和服务的社会关系的本 质。它强调的不再是某一方面的变革, 而是整个机制和制度的转变, 是一种权力责任的重新 分配; 它不仅会导致资源重组, 而且会出现一些新的元素;不仅强调系统内部的变革, 而且 关注系统与外在环境之间的互动。例如, 权力资源在中央与地方上的重新分配、在政府与市 场上的重新分配等等。
教育券计划 (education voucher) 是系统变革的一个很好例证。在查布和莫 (Chubb & Moe)的 《政治、市场和美国学校》一书中就大力倡导进行系统变革, 他们开出的处方就是 实施教育券计划。依据他们的计划, 州政府和地方官员决定孩子们去什么学校接受教育的权 力应该交给孩子的父母, 在父母们为自己的孩子选好学校之后,州政府依据学校录取人数以 教育券的形式把经费再拨给学校。这样, 家长为自己的孩子选择学校, 是依据市场机制作出 的决策。因此, 实现了权力资源的重组, 是一种系统变革的策略。 5、劝告 (suasion)。
劝告是一种信号, 政府优先考虑某些目标和行动, 目的是力图改变人们的偏好和行动, 其特点是论说性, 运用象征手段或比喻手段诉诸价值, 以便鼓励公民依据这些价值表现自己 的行为, 它并不涉及奖励和惩罚。此类政策工具有两个假设: 第一, 私人行为领域必须保持 不受政府强制力的侵犯; 第二, 人们有足够的动力以至于一旦获得新信息, 就能自动调整其 行为, 从而实现政策目标。
劝告政策的主要要素是书面的、口头的、图解的文本, 这些文本传递某种信息, 说明人 们应当如何行事。 “焦油含量中”、“吸烟有害健康”、保持节制和健康、不要浪费水和能源、 保护环境等各种公益广告是劝告这项政策工具的典型例证。在学校领域常见的例证包括鼓励 孩子循环使用物品和 “对药品说不”等教育项目。
征和信息发生自然而然的联系, 以及当人们可能依据新的信息表现自己的行为方式时, 运用 劝告政策会特别合适。倘若政府要计划逐渐改变人们的行为方式, 并为此制定一系列政策, 把劝告政策作为其中第一步也特别合适。更常见的情形是, 如果政治支持非常微弱, 劝告政 策也许是惟一能够有着被采纳机会的政策。
